Por que a ESSA foi reformada sem reparo

A Lei de Todos os Alunos com Sucesso falhou para alterar fundamentalmente a forma como o governo federal interage com as escolas.

O Every Student Succeeds Act (ESSA) foi elaborado para remediar os erros de No Child Left Behind (NCLB). Depois de mais de uma década em vigor, as muitas deficiências da NCLB tornaram a lei insustentável e um alvo de críticas tanto para a esquerda quanto para a direita. A ESSA deveria mudar a política de maneiras substantivas e substanciais do NCLB. Até agora, entretanto, não foi.

Argumentamos que isso ocorre porque o Departamento de Educação dos EUA está preso em uma armadilha. Diante da escolha entre ceder autoridade essencial e exercer controle excessivo (federal), ele optou por nenhum dos dois. Em vez disso, ele executou uma encenação de “consertar o sistema” – uma tática de atraso que constitui uma resposta, mas não uma resolução.

Como os federais ficaram presos neste dilema? Dos anos 1950 aos 1990, eles acumularam níveis crescentes de autoridade – autoridade que tem sido útil na busca da equidade. Mas até a aprovação da NCLB, em 2001, eles possuíam pouco controle sobre o funcionamento real das escolas. Para alguns, essa falta de controle parecia um fracasso de responsabilidade fiduciária. Os federais, eles argumentaram, deveriam abrir mão de sua autoridade para serem proporcionais a seus baixos níveis de controle ou deveriam aumentar seu controle para serem proporcionais à autoridade que supostamente tinham.

Em vez de renunciando à sua autoridade, os formuladores de políticas federais – trabalhando com aliados no nível estadual – criaram um sistema mais “fortemente acoplado”. Por meio do movimento de padrões e responsabilidade, eles criaram sistemas de medição quantitativa para ajudá-los a “ver” como as escolas estão se saindo e implementaram consequências automáticas para ajudá-los a “agir” em resposta ao que viram. No entanto, tais sistemas provaram ser profundamente falhos, muitas vezes falhando em medir com precisão a qualidade da escola ou intervir de forma apropriada. Como resultado, esses sistemas geraram resistência e levantaram questões sobre sua legitimidade.

Daí o vínculo: se os federais renunciam às suas ferramentas de controle – padrões, testes e medidas de responsabilização – eles parecerão abandonados em seus deveres. Mas se eles preservarem esses sistemas defeituosos, parecerão ineptos. A solução deles foi decretar reformas sem reparos. O novo chefe é igual ao antigo, mas com um nome diferente.

A tensão entre autoridade e controle

Historicamente, as agências estaduais e federais desempenharam um papel relativamente pequeno na educação pública. As escolas americanas eram controladas em nível local, atendiam apenas às crianças locais e refletiam os interesses e desejos da comunidade local. No final do século 19, entretanto, os estados desenvolveram departamentos de educação para lidar com as discrepâncias inevitáveis criadas pelo controle local; esses departamentos expandiram lentamente sua autoridade para lidar com as desigualdades no financiamento e no currículo. No início da Segunda Guerra Mundial, a educação pública havia se tornado o maior investimento em nível estadual, e os estados faziam reivindicações de governança cada vez mais fortes.

A quantificação não foi a única abordagem que os federais poderiam ter adotado para exercer maior controle sobre as escolas.

Nas décadas subsequentes, a mesma lógica se estendeu ao nível federal – as diferenças locais em recursos e tratamento, argumentou-se, poderiam ser resolvidas por meio de uma maior centralização. A Lei da Educação Primária e Secundária de 1965, por exemplo, um elemento-chave da “Guerra contra a Pobreza” da administração Johnson, buscou fechar as lacunas de financiamento injetando fundos federais em escolas de baixa renda. No final do século, a autoridade federal expandiu até mesmo de forma mais dramática, quando o projeto América 2000 do presidente George HW Bush acabou se transformando na legislação Goals 2000 do presidente Bill Clinton, posteriormente pavimentando o caminho para a NCLB. A criação de padrões estaduais e testes alinhados permitiu que os federais determinassem aumentos de desempenho e, assim, exercessem influência não apenas sobre processos, mas também sobre os resultados.

Durante este período, o governo federal aumentou sua autoridade ao estabelecer políticas que abordam as desigualdades de financiamento e a discriminação sistêmica. No entanto, mesmo com o aumento de sua autoridade, a incapacidade do governo federal de dirigir as atividades dentro das escolas e salas de aula deixou suas agências com pouco controle. Ao invés de coordenação, inspeção e ev Na avaliação, as estruturas de autoridade dependiam da confiança e da boa fé – em outras palavras, funcionavam como sistemas “fracamente acoplados”

Na década de 1980, os líderes políticos conservadores e seus aliados centristas perderam a paciência com a lógica da confiança. Os críticos argumentaram que, como as agências governamentais tinham pouco controle sobre as escolas, o envolvimento na educação era suscetível ao desperdício e à ineficiência.À medida que a tensão entre os níveis em expansão da autoridade federal e sua falta de controle significativo se tornava um ponto de discórdia, os federais enfrentaram críticas por não terem demonstrado resultados.

Quando a NCLB foi sancionada em 2002, exigia que todos os estados testassem os alunos em leitura e matemática todos os anos, da 3ª à 8ª série e uma vez no ensino médio. Os estados foram obrigados a definir metas de desempenho e emitir sanções para as escolas que não as cumprissem. Essa mudança em direção a uma governança mais rígida não foi produto de aspirações ou motivos individuais, nem representou um esforço para assumir o controle direto sobre as escolas. Em vez disso, foi impulsionado pela pressão para exercer maiores níveis de controle (indireto) sobre escolas e distritos. Para atingir esse controle, o Departamento de Educação dos EUA – em parceria com agências estaduais de educação (SEAs) – voltou-se para os padrões curriculares e testes de responsabilidade. Essas ferramentas permitiram que eles traduzissem o desempenho escolar em um conjunto de métricas claras, que desencadeavam consequências automaticamente.

• Relacionado: A essência da ESSA: Mais controle no nível distrital?
• Relacionado: ESSA é um retrocesso da equidade?
• Relacionado: mantenha o curso sobre padrões e responsabilidade

Controle por quantificação

A quantificação não era a única abordagem que os federais poderiam ter adotado para exercer maior controle sobre as escolas. Em vez disso, o governo federal poderia ter optado por inspeções escolares, por exemplo, ou pela criação de novas estruturas de governança local ou estadual. Para manter a legitimidade política, no entanto – especialmente à luz da tradição de controle local – o Departamento de Educação dos Estados Unidos procurou despolitizar seu trabalho por meio do uso de medidas numéricas. A ideia era que as métricas eram politicamente neutras, alavancas objetivas, não sujeitas aos caprichos de atores individuais. Presumivelmente, os números não tomam partido.

Embora o ESSA tenha sido apresentado como um retorno do controle aos estados, pouca coisa realmente mudou em um nível prático.

Essas mudanças colocaram os escritórios federais e estaduais de educação no que chamamos de” gaiola de ferro da quantificação “. Os sistemas de medição e responsabilização dotaram os federais, bem como os SEAs, de novos níveis de controle. E a quantificação conferiu legitimidade a esses esforços de controle, porque é ostensivamente preciso e objetivo. No entanto, a suposta objetividade e precisão desses sistemas não deixa espaço para humanos julgamento ou admissão de erro. Sem essa flexibilidade, os sistemas quantitativos inevitavelmente falham.

Mas os dados não podem ser simplesmente ignorados pelos escritórios centrais, mesmo quando são inconsistentes com a realidade. Os escritórios centrais devem aceitar a validade dos números, não apenas quando os números acertam, mas também quando os números acertam. Vimos isso quando, por exemplo, professores premiados foram identificados por méritos de valor agregado como “de baixo desempenho”. Situações como essa são impossíveis de ignorar. Assim, os sistemas de medição e responsabilização respondem a um tipo de ameaça à legitimidade enquanto criam outro.

Consertando o sistema: de NCLB a ESSA

Para enfrentar essa ameaça à legitimidade de seu sistema de contabilidade, os escritórios centralizados devem responder. Mas, dada a gaiola de ferro da quantificação, há muito pouco que eles possam fazer. Como resultado, eles são relegados a refinar medidas imperfeitas – um ato que chamamos de “consertar o sistema”. Esse tipo de “conserto” não será suficiente, porque inevitavelmente falhará em resolver a raiz do problema. Consequentemente, a nova versão se parecerá com a antiga e eventualmente exigirá outra “correção”.

A transição de NCLB para ESSA ilustra este jogo. A NCLB exigiu que os estados estabeleçam metas de Progresso Anual Adequado (AYP), testem os alunos em leitura e matemática, divulguem dados sobre o desempenho escolar e sancionem as escolas com baixo desempenho. também estabeleceu uma oferta de professores altamente qualificados que exigia que todos os professores fossem treinados na área que ensinavam.

Ao longo do tempo, a NCLB enfrentou muitas críticas. Da esquerda política, grupos de direitos civis e sindicatos de professores disseram NCLB era injusto para as populações marginalizadas, focava em punir as escolas de baixo desempenho sem fornecer apoio para melhorias e incentivava as escolas a concentrarem o ensino na preparação para os exames. Enquanto isso, a direita política criticava o papel crescente do governo federal na educação.

A ESSA foi introduzida para tratar dessas críticas. Em resposta às alegações de que a NCLB estreitou o currículo para a preparação do teste, a ESSA exigiu que Estes incluem um indicador não acadêmico em seu sistema de responsabilização, o que, para muitos estados, significava incluir a frequência. A nova lei também reduziu de forma ostensiva parte da pressão de responsabilidade removendo as metas de AYP.E a ESSA respondeu às preocupações dos conservadores sobre a expansão do papel federal na política educacional, restringindo o estabelecimento de padrões nacionais e impedindo o uso de isenções pelo Departamento de Educação dos EUA.

Mas embora o ESSA tenha sido apresentado como um retorno do controle aos estados, pouca coisa realmente mudou em um nível prático. Os estados ainda são responsáveis por testar os requisitos, relatar dados e sancionar o desempenho insuficiente. Os estados podem ter liberdade adicional para, por exemplo, escolher suas metas de responsabilidade, mas a ESSA não muda significativamente a forma como o desempenho escolar é medido ou como o público fala sobre a qualidade educacional. Os educadores continuam preocupados com o estreitamento curricular e o ensino para o teste. Os diretores continuam reclamando que enfrentam uma pressão esmagadora para aumentar as pontuações dos testes, mesmo às custas de outras prioridades importantes. As famílias continuam a confiar em informações incompletas ao fazer escolhas escolares. E os estados ainda recompensam e sancionam as escolas com base principalmente nas pontuações dos testes.

Algumas coisas são diferentes, certamente. O progresso anual adequado acabou, assim como o mandato para proficiência universal. Os estados têm mais liberdade para determinar como medem o progresso escolar. Os estados também são obrigados a incluir um “indicador não acadêmico” no sistema de responsabilização (destinado a responder à crítica de que a política educacional se concentrou muito nos testes de leitura e matemática como medidas de progresso). ESSA também limitou a capacidade do governo federal em restringindo qualquer endosso de padrões nacionais e restringindo como isenções poderiam ser usadas. Mas tal atividade produziu poucas mudanças substantivas. O sistema foi ajustado o suficiente para pacificar os críticos da NCLB sem alterar fundamentalmente um sistema de responsabilidade baseado em testes baseados em padrões. Escritórios de educação centralizados , no entanto – seja no nível federal ou estadual – permanecem presos na gaiola de ferro da quantificação. Como resultado, as mudanças nas políticas abordaram amplamente questões limitadas e técnicas, como protocolos de teste, em vez de questões abrangentes sobre objetivos educacionais gerais.

Flexibilidade rígida: uma terceira via

Mesmo que ESSA tenha sido uma decepção por não conseguir perder pt o controle federal de uma maneira significativa, seria errado sugerir que os federais deveriam abrir mão de todo o controle. Fazer isso significaria também abrir mão de sua autoridade para impor a equidade na escolaridade – uma meta que pode ser melhor perseguida com algum grau de centralização. Ao longo do último meio século, a autoridade federal, proveniente dos escritórios de direitos civis ou do Departamento de Educação, concentrou a atenção do público na equidade e inspirou muitas políticas. Ainda assim, os esforços para maximizar o controle federal são preocupantes porque eles forçam um sistema amplo em parâmetros estreitos sem necessariamente melhorar o ensino e a aprendizagem.

Como, então, poderíamos encontrar o equilíbrio? Devemos começar com o entendimento de que algumas questões de política, como avaliações de professores, requerem contexto e visão e, portanto, devem ser supervisionadas em nível local. Outras questões de política requerem muito pouco conhecimento localizado. Instalações escolares seguras e financiamento equitativo, por exemplo, podem ser supervisionados à distância. No entanto, a maioria dos problemas de política existe em algum lugar entre esses pólos.

Como as escolas individuais são exclusivas das comunidades locais, é essencial haver alguma flexibilidade que permita às escolas responder às condições, atitudes e necessidades locais. Mas nem toda escola é inteiramente distinta e, no interesse da equidade, é necessário um certo grau de semelhança entre as escolas. Acreditamos que seja possível que as escolas operem com algum grau de flexibilidade e uniformidade, em um modelo que chamamos de “flexibilidade rígida”. Nessa abordagem hibridizada, os escritórios centralizados podem exigir certas atividades, mas permitem às escolas alguma escolha na determinação de objetivos específicos. Contanto que cada escola atendesse aos requisitos básicos, eles poderiam personalizar a implementação de maneiras exclusivas.

Embora esse modelo possa parecer idealista, há exemplos de flexibilidade rígida já em funcionamento nas escolas americanas. A Coalition of Essential Schools, antes de seu fim, reunia várias centenas de escolas em torno de um conjunto de princípios comuns. O programa International Baccalaureate molda a instrução, avaliação e desenvolvimento profissional. E o Programa Conhecimento é Poder (KIPP) informa todos os aspectos das escolas membros, até mesmo as decisões de recursos humanos. Mas esses exemplos são a exceção dentro de um sistema que é excessivamente prescritivo.

Defendemos a criação de um sistema em que as comunidades possam gerar flexibilidade na escolaridade e o estado forneça rigidez estabelecendo requisitos básicos em torno dos princípios básicos es e atividade categórica. Com relação ao primeiro, as escolas permaneceriam livres, não discriminatórias e não sectárias.Com relação a este último, as escolas não seriam obrigadas a adotar nenhum modelo particular preconizado pelo Estado, mesmo no que se refere à medição; em vez disso, eles simplesmente precisariam demonstrar uma abordagem coerente. Entre outras coisas, os escritórios federais e estaduais exigem que os distritos locais adotem padrões curriculares, estabeleçam metas claras para os resultados do aprendizado e comuniquem o progresso. Por sua vez, as comunidades locais teriam a flexibilidade de usar o conhecimento específico do contexto para atender às necessidades de aprendizagem dos jovens, abordar as preocupações das famílias, aproveitar os pontos fortes dos educadores e criar um ambiente em que todas as partes interessadas tenham participado na formação.

A gaiola de ferro da quantificação não é inevitável ou inevitável, e as escolas americanas não estão fadadas a falhar indefinidamente em consertar o sistema. No entanto, temos que mudar drasticamente nosso pensamento sobre a reforma se quisermos criar mudanças significativas. ESSA foi escrito para corrigir os problemas de NCLB, mas não alterou fundamentalmente a relação entre escolas locais e escritórios centralizados. Confiantes na quantificação para produzir um controle compatível com sua autoridade e relutantes em renunciar a essa autoridade – por mais importante que tenha sido para questões de equidade – esses escritórios se aprisionaram em uma gaiola de ferro. Existe, entretanto, uma alternativa.

Esperamos que os legisladores, educadores e membros da comunidade vejam isso como um apelo à ação. Em vez de discutir sobre procedimentos ou requisitos de teste específicos, exortamos as comunidades a discutir os propósitos mais amplos da educação e pressionar por valores locais para orientar como avaliamos as escolas. Embora as autoridades estaduais e federais possam abrir mão de algum controle em nosso modelo proposto, elas também podem desenvolver conexões locais mais fortes entre membros da comunidade e educadores. Ao ceder algum controle às comunidades locais, poderíamos permitir diversas abordagens à educação que melhor atendam às necessidades do povo americano.

Citação: Saultz, A., Schneider, J., McGovern, K. (2019, 23 de setembro). Por que ESSA foi reformado sem reparo. Phi Delta Kappan, 101 (2), 18-21.